监察对象及其识别标准的现存问题

减小字体 增大字体 作者:佚名  来源:监察对象;监察对象识别标准;监察对象识别;问题  发布时间:2021-10-12 14:46:19
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1.现行法律中关于监察对象的规定存在的问题
    《监察法》中对于监察对象的规定主要集中于第一条、第三条和第十五条,其中前两条是对于监察对象的概括性和统帅性的规定,而第十五条则是对监察对象的具体列举,通过对所列举的对象进行提炼,可以看出《监察法》中的监察对象是对行使公权力的组织中的特定人员进行监督,其实际就是对公权力的监督。根据学界对于公权力的划分,公权力可以分为国家公权力和社会公权力,针对法条中所列举的被监督的特定人员,笔者认为,其实现的是对国家公权力的监督,下面进行详细说明。
1.1总括性规定及存在的问题
      《监察法》中对于监察对象的总括性规定分别是第一条和第三条[}zo}。通过法条的表述,可以认为监察对象是所有行使公权力的公职人员。
    由此不得不讨论‘公职人员”的具体内涵,在《监察法》中‘公职人员”一词首次出现。《联合国反腐败公约》认定这一概念时认为:公职人员被是任命或选举担任立法、行政或司法职务,其任期、报酬和资格不影响其身份;履行公务的范围依照国家法律的规定确定,也可以是提供公共服务或与履行职责有关的人。关于公职人员的定义,我国的一些学者认为,公职人员是国家为履行特定的公共职能而召集的一个团体,只要通过国家财政领取全部或者部分报酬的,可以称为公务员[}zy。由此,公职人员就是国家各级党政机关、国有的企事业单位、人民团体行使国家公权力的具体表现形式。所以笔者认为,根据《监察法》中所规定的监察对象,可知其目的是为了监督制约国家公权力的行使,对于社会公权力的监督存在一定的疏忽。
1.2列举式规定及存在的问题
《监察法》第十五条就该问题进行了列举式的规定}zz},通过比较可以看出,第十五条规定的“有关人员”与‘公职人员”不是同一概念,并且同第三条‘公职人员”的概念也并不一致,因此对监察对象中的“有关人员”需要进行明确,对于其他列举的对象同样需要明确,这些问题的解决需要依靠确定统一的监察对象识别标准。
    语义逻辑上的问题只是其一,笔者将在后文中对每一条进行逐条阐释。其二,列举式法条中的第五款,将基层群众性自治组织中从事管理的人员纳入监察范围,显然超出了第一条和第三条统摄性规定的“行使公权力的公职人员的”范畴,因为基层群众性自治组织这种自治权是社会公权力的属性,其与前文所述的国家公权力具有本质上的区别。社会公权力是部分人让渡权利所形成的权利集合,而国家公权力是全民让渡权力所形成的权利集合。笔者认为,对于社会公权力的监督不应当仅仅局限于基层群众性自治组织,对于其他的对于国家、社会公益起到较大影响的社会公权力,同样应当纳入监察对象的范畴。
2.围绕识别标准的主流观点存在的问题
在监察对象研究领域,学界对我国监察对象识别标准进行了一定研究,构建了一定的方法论体系,但多集中于对于“国家公权力”的探讨,识别标准仍然不够科学完备。
2.1“二维度标准”的局限性
    “二维度”认定标准,在职务认定标准上,能够准确认定因具有公职身份的监察对象;但在“职位+行为属性”标准上,存在对监察对象的概念认定不明。其针对“临时从事公务人员”是否应当成为监察对象的论证中,认为只有“临时从事公务的人员”的职务行为存在违法时,才能将其认定为监察对象。笔者认为,监察对象指应当为国家监察机关所监察的对象,该对象是监察权所直接指向的客体。不应当将违法行为作为识别其是否应当为监察对象的标准。换言之,其行为违法与否不影响其监察对象的身份识别。监察机关对监察对象有监察、调查、处置的权力。如果该主体是监察对象且行为违法,那么理应对其开展调查,由监察机关对其行使调查权;如果该主体并非监察对象即使行为违法,也不能够成为监察机关的监察对象,应当由其他机关对其进行约束。
2.2“三维度”标准的滞后性
“三维度”识别标准将《监察法》第十五条作为识别标准的划分依据略显狭隘。《监察法》第十五条仅对监察对象进行列举式说明,而列举式说明虽然能够满足所确定对象均有法可依,但显然不能实现监察对象全覆盖的要求。同时针对法条本身的标准分析会受制于法条自身的局限性和滞后性,不能为实践所长期运用。此时,应当注意到《监察法》第三条之规定。此外,“行为”标准将非直接履行公职的人员,即从事辅助性岗位的、次级关系人排除在外,不视为应当被监察的对象。但实践中通过公权力机关购买服务的行为屡见不鲜,例如:公安机关的辅助性警务人员,法院的聘任制书记员,其他政府部门的公益性岗位人员均为从事辅助性岗位的次级关系人,将这类对象排除在外,既有违立法原意,也有违监察实践。
 

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