区域公共管理视域下的公共物品治理模式分析

减小字体 增大字体 作者:佚名  来源:区域;区域公共管理;公共物品;治理模式  发布时间:2012-06-24 11:06:01
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摘要:从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战。而区域性公共物品治理是区域性公共事务治理的核心问题。通过理论分析,私有化模式、国家化模式、自主组织模式和区域联合治理模式构成了区域性公共物品治理的多元化模式。坦率地讲,多元化的供给模式或者说“多中心”的治理理论应是引导中国未来区域公共物品供给制度变革的指导思想。
  
  关键词:区域;区域公共管理;公共物品;治理模式
  
  一、区域公共管理的“兴起”
  随着社会的转型和体制的转轨,那些曾经禁锢于行政区划的公共问题也逐渐突破管辖区的刚性束缚而向更广阔区域渗透和释放,从而衍生为错综复杂的区域性公共问题。“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”l1本文认为,区域公共管理理论中的“区域”的界定必须找到一个合适的标准,这个标准应该具有两个条件:实在和界限明确。本文的区域是按照公共物品标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。它指的是一个同质性的领域,划分的标准就是公共物品。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。_2 区域公共管理的逻辑起点是区域公共事务,区域性公共物品治理是区域性公共事务治理的核心问题,完整体现了区域性的治理内涵,实现区域性公共物品的良好治理对于区域公共事务治理问题的解决具有重要的意义。
  
  二、公共物品、区域公共物品的基本知识及其治理之困境
  当前对公共物品的类型区分一般采用经济学的角度,认为公共物品是相对于私人物品的,它是指由全体社会成员共同消费的现实物品或劳务。纯粹的公共物品通常具有以下两个基本特征:(1)非排他性。非排他性指不排除他人的消费。比如私人物品如苹果,一旦被某个人消费,其他人就被排除在外,而公共物品如国防则不同,国家领土内的任何人都不能被排除在保护之外。(2)非竞争性。即任何消费者对物品的消费都不会影响其他消费者的利益。
  非竞争性包含两个方面的含义:第一,边际生产成本为零,即增加一个消费者对供给者带来的边际成本可以忽略;第二,边际拥挤成本为零,也就是说每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量,尽管是共同消费但不存在消费中的拥挤现象。
  纯粹的公共物品必须同时满足以上两个基本特征。而要辨别一种物品是否公共物品,一般首先看该物品在消费中是否具有非竞争性,在此基础上根据非排他性的可能构成双重维度对物品进行细分。美国着名学者萨瓦斯在其《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中,根据排他的可行与不可行、消费的个人与共同两个维度,将物品划分成个人物品、公用资源、可收费物品和集体物品四种类型。但是在现实生活中纯粹的公共物品并不多见,更多的是介于私人物品与纯粹公共物品之间的收费物品和公用物11口11 [3](R让)o曼昆在其《经济学原理》一书中认为,根据是否具有排他性与竞争性两个标准,可以把各类物品分成四种类型:(1)纯粹的私人物品或个人物品。这类物品既有排他性也有竞争性。(2)纯粹的公共物品或集体物品。这类物品既没有排他性也没有竞争性,也就是我们常说的非排他性和非竞争性。(3)自然垄断物品(或称收费物品或俱乐部物品)。它们有排他性但没有竞争性。(4)公有资源(或称公用物品)。与收费物品和俱乐部物品相反,公用物品不具有排他性但有竞争性。l4_(呦‘通过厘清公共物品的定义、类型,我们应该得到这样一个启示:区域公共物品也可以分为以下几类:(1)区域性纯粹公共物品或集体物品;(2)区域性收费物品或俱乐部物品;(3)区域性公用物品。
  公共物品理论认为,如果一种产品是纯粹的公共物品,则它应由政府公共部门来提供,市场机制在产品的提供上是失灵的,因为竞争性的市场不可能达到公共产品的帕累托最优,由于具有非排他性,每个消费者无论付费与否都可以享受到公共产品的好处,从理性的“经济人”角度出发,消费者都会倾向于成为“搭便车者”,公共产品的供给将不可能吸引到自由市场的投资;如果一种产品是纯粹的私人物品,则政府应该退出而由市场机制来实现供求的平衡。
  实际上,纯粹公共物品与私人物品的研究并没有囊括所有的类型,介于两者之间的收费物品和公用物品由于其复杂性更值得去关注,学界将其统称为准公共物品。公共物品理论研究者通过研究发现,公共物品研究的一个核心问题是关于物品的外部性问题。所谓外部性,或叫“溢出效应(externalities)”,它所指的是企业或个人向市场之外的其他人所强加的成本或效益“, 包括正外部性和负外部性两种。
  外部性与公共物品紧密相关。外部性问题的出现,不仅使得公共物品的供给更加错综复杂,也促使了对于公共物品管理的研究走向了前沿。
  通过上述分析,我们可以知道,区域公共物品,这是指那些需要由两个以上的地方政府联合供给、其消费的外部性一般会溢出一定地域界限的公共物品。前面已论述过,非排他性和非竞争性是公共物品的治理中不可避免的内在矛盾。所以区域公共物品也摆脱不了这一内在的矛盾,在现实生活和实践中,由于非排他性和非竞争性这对矛盾,区域公共物品治理陷入困境的例子比比皆是。关于公共物品治理问题,有以下几种富有影响的模型:公用地悲剧理论;囚徒困境博弈理论;集体行动的逻辑。这些理论模型都说明,个人理性行为最终导致的却是集体的非理性的结果。许多分析家认为,除非彻底私有化,或者通过强权的控制,人类几乎难以摆脱这些悲剧性的魔魇。针对公共物品的治理中不可避免的内在矛盾,有学者就指出”其中心问题都是搭便车问题。
  任何时候,一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外,就没有动力为共同的利益做贡献,而只会选择作一个搭便车者。“l6 J(m为了能够恰当地解决这个问题,各国学者对此进行了广泛而深入的研究,提出了各种不同的解决方案。在博弈理论的研究中,阿克塞尔罗德博士发现,在一次性的博弈过程中,博弈双方往往选择”零和博弈“的背叛策略,但是如果博弈过程是多次重复的情况,那么结果可能产生”非零和博弈“的行为。
  在此基础上,他提出了”一报还一报“的博弈策略。
  曼瑟尔·奥尔森根据规模和利益的不同将集团分为大规模集团和小规模集团,将集团利益分为相容性集团利益和排他性集团利益,并认为小规模集团与大规模集团相比更容易实现共同利益,而与排他性集团相比较,相容性集团就有可能实现集体的共同利益。但是,这仅仅是一种可能,还无法绕开搭便车的问题,在此基础上奥尔森提出了”有选择性的激励“机制。在经过对相关文献的分析、廓清基础上,关于这一问题的解决方案,笔者把它们总结、归纳为以下几种:
  其一,政府集中控制的”国家化“或者说权威型模式。这主要是指政府以公共权力为后盾,以权威手段和计划手段供给公共物品的模式,这是人类社会所发明的无数个制度安排中最重要的一个。主张国家化的学者认为国家是社会管理不可或缺的主体,维护公共利益、协调私人利益的可行手段。对公共物品实行国家化,有助于保持公共物品的公共性,并依靠强制权力和计划为公共物品的健康发展奠定基础。与私有化相比,国家化模式更好地强调了公共物品的公共性,排除了私有化模式可能带来的公共物品产权私有后导致社会不公正的危险,解决了公共物品供给的问题。由于政府自身的垄断陛及科层制的固有缺陷,这一模式有下列问题。首先是财政压力问题,其次是公众对政府能力的怀疑,最后是政府包揽过多而产生的公众的道德问题。其二,私有化模式。私有化模式的核心内容在于对公共物品产权进行私有化界定。持这一观点的学者认为,既然公共物品的非竞争性和非排他性导致公共物品治理中出现搭便车的行为,那么通过产权的私有化就能够改变这一状况,不同物品的占有者将通过市场交易的行为来实现社会效应的最大化。私有化模式明确了物品的产权,很好地处理了公共物品由于非竞争性和非排他性引发的消费者搭便车倾向的困境,平衡了供给和消费的矛盾。但是私有化模式在产权界定的技术可能性和成本、公共物品的有效供给以及社会公平等方面也存在问题。其三,自主组织自主治理模式。其中最着名的要属美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆构建了自主组织自主治理模式。她通过对全球”公共池塘资源“的治理进行实证研究提出:与私有化和国家化模式相对,”公共池塘资源“的消费者完全可能通过自主组织对资源进行自主治理。这里需要说明,该模式的缺陷是,对资源系统内部社会资本发展程度的要求高,同时在治理对象的规模,是否封闭性方面有较高的要求。通过上述所有分析,我们可以发现:以上三种不同的治理模式从不同的研究视角对公共物品的治理问题提出了有益的政策建议,也具有各自优、缺点。
  
  三、区域公共管理视域下公共物品治理的多元模式构建本文认为从区域公共物品的类型人手是一个很好的切人点。一般研究意义上的区域公共物品实质上由三种不同类型的物品构成的一个综合概念,具体包括区域性收费的公共物品、区域性公用物品与区域性纯公共物品。在区域性公共物品的治理模式研究上对其具体区分很有必要。通过上文的分析,针对区域性公共物品的不同类型,区域性公共物品的治理应是多元的模式,具体对策、建议如下:
  (1)区域性纯公共物品的治理模式。区域性纯公共物品具有非竞争性和非排他性同时又具有区域性,在现实生活中真正的区域性纯粹公共物品相对来说并不多,主要是一些涉及范围广、影响面大、投资高的区域基础性产品或服务。由于区域性纯粹公共物品的非排他性和非竞争性,私有化模式不可能实现供给的有效,而受该类物品涉及范围等的影响,自主组织模式也无法适应。所以,国家化模式应该是比较好的选择。
  (2)区域性收费物品的治理模式。区域性收费公共物品具有排他性、非竞争性和区域性特征。由于排他性技术的可行使得区域性收费物品的供给可以由市场来完成,通过市场竞争和价值规律的作用合理配置社会资源。但市场化模式的治理也有两点要纠正:一是因为其多属于区域自然垄断型的物品,因而在物品供给问题上还要关注公平的实行;二是由于其物品涉及范围等原因,一般而言在投资上市场可能力量不足,在这个时候政府需要进行一定的扶持。不应该忘记”政府箭袋里的箭或者说政府工具“,这会给他们带来极大的裨益。
  (3)区域性公用物品的治理模式。根据区域公共管理理论的基本原理,我们可以构建一个融合了国家化模式和自主组织模式优点的”区域联合治理模式“。在这个模式中,区域公用物品的利益相关者群体各自派出代表,为实现区域公用物品的供给和管理进行协商,达成一致的行动意愿并执行。具体说,区域性公用物品的治理主体不仅有区域范围内各级各层地方政府 还包括公民、公民组织、市场等区域社会利益主体,它们共同构成区域公用物品的多元主体结构。尽管理论和实践的研究表明,区域性公用物品治理中地方政府与区域社会主体之间是处于平等的地位。由我国的现实观之,地方政府作为国家权力的象征依然是其中最重要的主体,地方政府通过各种法规、政策以及其他规范性文件就公用资源治理的价值取向、行为方式、基本原则等方面做出规定。更重要的是,多元利益行为主体在博弈过程中,博弈作为集体行为过程,需要地方政府的组织与监督。所以,区域联合治理模式需要一定层级上的国家主管部门提供一个平台,一方面为区域联合治理提供引导,另一方面为区域联合治理提供外部的强制约束力量,保证制度的有效实施。
  通过上述理论分析,我们发现,没有任何一种单一的模式可以成为区域公共物品治理的惟一模式。
  私有化模式、国家化模式、自主组织模式和区域联合治理模式构成了区域性公共物品治理的多元化模式。坦率地讲,多元化的供给模式或者说多中心的治理理论应是引导中国未来区域公共物品供给制度变革的指导思想,现实的区域公共物品供给只有在多元化或者“多中心”的治理模式下方可实现有效性。
 

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