警务辅助人员的相关研究综述

减小字体 增大字体 作者:佚名  来源:本站整理  发布时间:2020-09-19 11:15:30
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近年来,随着警务工作量的增加,招录警务辅助人员参与警务活动,置换出一部分警力专注公安核心业务,已成为全国公安机关的普遍做法,警务辅助人员的研究也因此成为国内警学研究的热点。考虑到警务辅助人员有多种称谓,为了做到充分覆盖,笔者在中国知网以“警务辅助人员”、“辅警”、“协警”、“辅助警力”、“警辅”为关键词进行检索,共检索到三百多篇相关文献。经过文献梳理发现,警务辅助人员的研究范围涉及其历史发展、执法合法性、队伍建设等内容,本文主要从警务辅助人员的概念、法律地位、管理制度和国(境)外警务辅助人员研究这四个方面进行综述。

1)警务辅助人员的概念界定

由于警务辅助人员的概念一直缺乏立法上的明确界定,因此造成警务辅助人员的称谓变动十分频繁。警务辅助人员概念的由来经历了一个历史过程,并逐渐被理论界和实务界所接受。在我国,警务辅助人员一般称之为辅警。王大伟(1998)认为辅警一词拆开来看,辅意为辅助、协助;警意为警察、警务,合起来辅警意为辅助警察的人或辅助警务的人。

此时的辅警概念十分宽泛,不仅包括治安联防员、反扒员,甚至将保安纳入其范畴,辅助警力一词应运而生。金诚(2002)认为辅助警力是正式民警以外的,参与警务活动的全部力量,应该从广义与狭义两个角度来理解。广义是指社会上各类治安联防组织,狭义是指被公安机关直接指挥并参与各种警务活动的辅助力量。

此后,对于辅警的概念主要从广义和狭义两个角度出发进行定义,用来区别不同的社会治安力量。周磊等(2008)认为广义的辅警是指国家正式编制以外的所有警务辅助力量。狭义的辅警是指不具有市场属性,而由公安机关直接聘用,辅助民警履行其职能的力量。

林海文和王世卿(2012)指出广义的辅警是由政府、市场等多方力量组织起来的一同参与警事活动的力量。狭义的辅警是指为提高警务活动效率,公安机关依据相关制度组建并使用的社会群众力量。2016 年国务院办公厅印发《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》,其中将警务辅助人员定义为:“依法招聘并由公安机关管理使用,履行本办法所规定职责和劳动合同约定的不具有人民警察身份的人员,主要包括文职、辅警两类从事警务辅助工作的人员。”自此,我国理论界和实务界对于“辅警”这一概念作为“警务辅助人员”的简称慢慢开始接受。覃珠坚(2016)指出可以将“警务辅助人员”与“辅警”两种称谓同时使用,警务辅助人员是指辅助公安机关及其人民警察从事有关警务活动的人员,简称辅警。史全增(2018)认为警务辅助人员是指未纳入公安机关的专项编制,在公安机关及其工作人员的指挥和监督之下,协助公安机关及其工作人员履行职务责任的人员。

2)警务辅助人员的法律地位研究

目前,警务辅助人员广泛参与着各类警务活动,甚至参与公安行政强制措施的实施,虽然国家近年来出台了相关意见,但是警务辅助人员的法律地位依然缺乏明确的规定,理论与实践的脱节,造成公安机关在使用警务辅助人员时有所顾虑,理论界因此争议颇多,代表性观点如下:

一是警务辅助人员具有准国家工作人员身份。姚莉(2009)认为考虑到警务辅助人员由公安机关聘用,辅助民警执行公务,在某些方面具有单独执法权,因此执法勤务类辅警可以纳入国家工作人员范畴。杨旭春(2010)认为从聘用程序和使用关系来看,虽然警务辅助人员不是国家机关工作人员,但是同依照法律从事公务的人员有相似之处,因此可以称为国家工作人员。此类观点将警务辅助人员视为准国家工作人员,从表面上看似乎符合国家工作人员的定义,但难免有生搬硬套之嫌,因此这种观点日渐式微,理论争议逐渐转为行政受委托人与行政助手之争。

二是警务辅助人员具有行政受委托人的法律地位。所谓行政委托,是指行政机关将其职权的一部分委托给其他组织或个人行使,从而达到特定行政目的,其法律后果仍然由行政主体承担。

接受行政机关委托的个人或组织称之为行政受委托人。持此观点的赵永昌(2012)认为公安机关录用警务辅助人员,并与其签订合同,其实就是将一部分职权委托给警务辅助人员行使。警务辅助人员对外代表公安机关,履行职责所造成的后果由公安机关承担。

金怡和丁勇(2015)认为由于目前公安机关基层警力不足,不可避免的会允许警务辅助人员单独处理某些事项,甚至让其代为行使自由裁量权,我们不能单纯因为行政助手理论就因噎废食,将警务辅助人员弃之不用或仅从事一些简单机械的工作。行政委托理论承认警务辅助人员独立身份,更加符合当前公安机关基层现状。

三是警务辅助人员具有行政助手的法律地位。所谓行政助手,是指按照行政机关的要求,协助处理该机关的行政事务(包括公权力之行使),性质上是行政机关之辅助人力。

与行政受委托人相比,行政助手不具有独立身份,如同延长手臂一般,受到行政机关管理,因此不能以自己的名义行使职权。例如《苏州市警务辅助人员管理办法》中规定:“警务辅助人员是民警的助手,在公安机关及其人民警察的统一指挥和监督下履行职责”,从中可以看出警务辅助人员行政助手的法律地位。邹焕聪(2012)认为相对于行政受委托人,行政助手的法律定位适用范围更广,而且有助于直接监督管理警务辅助人员,使其充分发挥辅助作用。

3)警务辅助人员管理制度的研究

从治安联防队到辅警,再到警务辅助人员,随着称呼上的转变,警务辅助人员的管理制度也在发生着变化。如何推进警务辅助人员管理规范化、制度化、法治化,学者们从不同的角度进行着广泛的探讨,代表性观点如下:

一是警务辅助人员规范化管理。政工言(2008)认为应该完善警务辅助人员的招录程序,明确录用标准,只有在把好入口的前提下才能实现队伍规范化。殷建国(2012)提出要改变警务辅助人员的组织体系,在统一管理机构的基础上,明确岗位职责与分工,理顺领导与指挥关系,从而提高警务效能。张应立(2017)指出当前警务辅助人员服装、标识混乱,与民警过于相同,应该进一步规范服装、标识样式,统一胸前编号,做到有联系又有区别。肖倩雯(2014)从人力资源的角度指出,在规范招录程序与标准的同时也要建立相应的退出机制,形成优胜略汰,促进良性循环。

姜寒秋和栗长江(2016)认为要加强警务辅助人员的执法规范化建设,通过工作时的礼仪规范和严格的办事流程,树立良好的社会形象。二是警务辅助人员制度化管理。司仲鹏(2017)认为应建立警务辅助人员层级制度,将勤务辅警和文职人员各分为五级,按照工作年限和年度绩效进行晋升,从而提高工作积极性。

魏永忠等(2018)提出要建立针对警务辅助人员的奖惩制度,细化奖惩内容,明确奖惩措施,切实做到奖罚分明,通过奖惩制度发挥正激励和负激励的作用。刘显峰(2015)指出要建立常态化培训制度,培训内容包括理论培训、专业技能培训及业务培训,做到理论与实践并重,培养一批素质过硬的警务辅助人才。

夏芝绚(2016)提出要建立权利保障制度,具体包括经费保障、福利待遇保障、职业发展保障,只有这样才能留住人才,实现警务辅助人员队伍稳定。

何洪周(2017)从心理契约的角度指出,公安机关要建立与警务辅助人员之间的沟通机制,通过沟通交流了解内心想法,舒缓工作压力,使其感受到组织温暖。三是警务辅助人员法治化管理。李明朝等(2012)提出各地要以苏州为例,出台符合本地实际情况的警务辅助人员管理条例,以政府规章的形式明确警务辅助人员的身份、职责权限、待遇保障。金怡和丁勇(2015)认为地方可以通过立法的形式,规定警务辅助人员的职责范围,并与《人民警察法》相关内容相结合,区分不可涉足与可涉足的具体范围,充分发挥警务辅助人员的作用。杨丹丹(2015)认为关于警务辅助人员的法治理论还需深入探讨,例如执法权问题,只有法治理论先行才能推动法律制定。

此外,公安部应制定总的规章制度,各地以此为基础延伸立法体系。何蓉(2018)认为可以借鉴英国和香港,出台一系列法律法规,对警务辅助人员各方面进行规定,从而立足长远。同时,可以先行制定警务辅助人员条例,在各方面条件成熟的情况下再立法。此外,国家要对各地的警务辅助人员管理条例进行审查,确保不违背上位法。

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