从义务教育经费问题看我国农村地区义务教育经费保障体制——以广西马山县为例

减小字体 增大字体 作者:佚名  来源:义务教育;经费;保障体制  发布时间:2012-06-24 10:40:51
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广西南宁市马山县位于广西中部大石山区。全县总面积2363平方公里。其中石山面积1330平方公里,占56.28%,有11个镇,145个行政村,6个社区,总人口51万,境内有壮、汉、瑶、苗、侗、么佬、毛南、回、京、水和仡佬等多民族聚居。由于自然条件等的制约,该县经济、社会发展落后,是国家扶贫开发重点县之一,选取该县作为调查点。有一定的代表性。通过对该县义务教育经费运行情况进行调查分析。可以窥见我国目前农村地区义务教育经费在运用中存在的问题。寻求更有效的义务教育经费投入、利用、监管等一系列的经费保障体制,为我国完善当前农村义务教育保障体制提出参考性意见。

此次调研主要采用了问卷调查法、访谈法进行。共选择了马山县24所中小学作为调研点,其中问卷调查有教师卷和学生卷两份,调查点分布马山县东、西部地区,包括了当地经济较为宽裕及较为贫困的地区。

一、马山县义务教育现存经费问题分析

(一)学校公用经费短缺,学校工作步履维艰

据有关数据资料显示,马山县2006年的财政总收入为35997万元,财政总支出为32940万元,预算内教育拨款占财政总支出的30.06%。2006年新的义务教育法实施以后,中央财政按省级制订的标准安排补助经费,中央财政按2004年学生数算账。学生基数高于目前地方实有中小学生人数本着“边免边加”的原则,按比例补助地方预算内公用经费。但虽然从外表上看起来,学校的运转经费应该是足够的,但在实际上很多学校的实际收入都有所减少,并且使学校的运转出现了困难。原因主要在于:在实行新的义务教育法经费保障机制的同时,全部取消农村义务教育阶段学校各项行政事业收费,因此学校除了财政拨款外,不会再有其他收入,相对以前可以收取杂费、教育附加费等费用时学校的可运用和自主掌控的资金明显减少。第二个原因是目前学校的供应经费保障水平过低,所以学校目前运转比较困难。调查中还发现,马山县有些学校由于公用经费短缺,又没有相应的上级拨款。单靠学校每年拿到的公用经费补贴难以拨出经费来改善教师办公环境,很多的教师至今还在学生教室改成的办公室内办公,办公条件非常之艰辛。有些学校连日常的校舍维修费、教师培训费等都难以支付。面对这样的局面,学校只能通过减少教师培训、减少学校活动、取消教师津贴补助等方式来维持学校的运转。

(二)历史遗留的教育欠款在新义务教育政策实施后失去偿还渠道

为了“普九”达标,当时各地普遍采用了“从银行或民间借一点,建筑商或经销商垫一点,地方政府和学校筹一点”的措施实现学校的硬件达标,而所欠下的款项原本打算从学校每年收取的杂费、教育附加费等收费中逐年偿还。但在新的义务教育法实施后,明确规定“免收学费、杂费”,教育附加费也在农村税费改革中被取消,因此学校预先设定的还款渠道全部丧失。导致很多学校目前巨额欠款无法结清。目前,马山县很多学校普遍存在欠款无法还清的问题,部分欠款达几十万以上。

(三)农村教师津贴失去来源,低福利造成教师教学积极性下降

在新的义务教育经费保障机制实施之后,学校不能再收费,而财政拨款是明确不能用于教师的福利,所以农村中小学以前那种发放津贴的渠道被切断,这样一来就在实际上造成了教师实际收入的降低,影响了教师的积极性。

以在马山县一中学对该校抽查的20名教师的调查为例,在问卷中我们设计了“您认为学校在哪些方面需要完善”的问题。并对应设了相应选项,所抽选的20名被调查教师都认为目前学校在对教师待遇方面需要改善,教师们目前对自身待遇状况的满意度还不是很高。在对教师进行的访谈中也了解到很多教师特别是年轻教师对目前的收入水平都不满意。同时我们也发现学校给教师提供的住房普遍较差,很多的教师仍然住在瓦房甚至接近于危房的宿舍里,学校之所以没有能给教师提供更好的福利待遇也是因为资金上受到了重重限制,心有余而力不足。

二、从以上现状看我国目前的义务教育经费保障体制

(一)县级财政的贫乏难以支撑义务教育投入

按照规定,我国目前实行的义务教育经费保障机制主要内容包括:免学杂费资金和中小学公用经费由中央和地方共同承担,分担比例为:西部8:2;中部6:4;东部地区(除直辖市外),按照财力状况分省确定。免费提供教科书的资金中西部由中央全部负担,东部自行解决。中小学校舍维修改造经费由地方自行承担(国家给予适当奖励)。虽然中央在义务教育的投入中给予了支持,但县级财政在义务教育的负担仍然很重,因为这是与地方税收相联系的,中央和省级税收基本上占据了整个税收的大部分。而县级税收仅占全国总税收的百分之二十左右,但其需要承担的义务教育投入任务却是相对其税收收入的很大一部分。这使得很多的县财政在教育投入上都是“捉襟见肘”。特别是像马山县这样的国家级贫困县,一年的财政总收入中即使已拨出大于30%的比例来投入义务教育,但由于财政总收入基数较小,所以实际投入金额仍远远不能满足需求。

(二)现行的义务教育经费保障体制在实行中出现一定偏差

现行的义务教育转移支付中表现出了一些问题。目前很多中央的转移性支付款项在拨付的时候并不能直接拨到学校,而是要通过层层转移才能把资金拨付到校,而在这一层层的转移中,既增加了各个层次工作人员的工作量,降低了经费的使用效率,又给一些经费挪用、腐败等行为提供了便利,如果不及时改善这样的支付方式,有可能给学校、学生及整个义务教育事业的发展等带来的损失是巨大的。因此,改善现行的义务教育转移支付方式势在必行。

(三)农村义务教育经费保障体制的内容还需要深化

在《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》中,虽然提出了深化农村义务教育经费保障机制改革的主要内容以及农村义务教育经费保障机制改革的实施步骤,但其中对于一些现实存在情况的解决方式并未涉及,例如学校负债的具体偿还方法步骤、改革后教师福利如何继续保证等均未涉及,因此,还需要制定更具体详细的政策措施来对现行的农村义务教育保障体制进行深化和补充。

三、对于目前农村义务教育经费保障体制执行中存在的问题提出的对策建议

(一)继续增加对农村义务教育的财政投入

要改变我国农村义务教育基础薄弱的现状,首

要的条件就是要继续加大对农村义务教育的财政投入。增加投入主要依靠的是国家财政增加总量的支出。保证有足够的资金能够用于改善目前的一些薄弱的义务教育环节。另外,在中央和地方的财政投入比例上,应根据各县份不同的财政实力现状制定具体的财政投入比例,各省对县份的财政支持也应根据各县不同的经济状况来制定,力求把资金用在最需要的地方。

(二)加大中央政府和省级政府在义务教育经费负担方面的责任

目前我国的义务教育实行“以县为主”的管理体制,但我国现有1400多个财政贫困县,其中包括400多个财政极端贫困县,这些县把所有财政收入用到义务教育上都不够,更别说如何用部分的财政收入就可满足义务教育投入需要了。现实的情况要求中央和省级政府必须承担起更多的义务教育经费方面的责任。从国外一些先进经验来看,也都实行的是以中央和省级承担义务教育经费的大部分。

(三)丰富农村义务教育的实施形式

目前承担义务教育任务的基本上都是公立的中小学,而社会资本在义务教育中所作的贡献基本没有。这是由于长久以来,我国的义务教育都处于一种国家垄断办学的机制之下,国家没有为一些私人资本提供良好的私人办学条件,因此私人资本并没有用到义务教育中来。义务教育在属性上属于公共物品,它理应由国家来承担,但在国家承担的同时,应不排除其它力量的介入,并应为这些力量提供一定的条件,鼓励一些私人办学。我国目前有大量的银行存款,这些存款中只要拿出小比例的资金就可以支持私人办学。

(四)丰富农村义务教育筹资方式

农村义务教育的经费来源除了中央及地方的财政拨款之外,还可以引入更多的筹资方式,以缓解教育经费不足带来的种种压力。例如发行教育彩票、发行教育国债、发行教育基金、实行校企联合等。

根据体育彩票带来的资金优势,我们可以利用同样的路发行专门的教育彩票。所筹集到的资金专门用于义务教育的各项投入。另外还可发行教育国债。除此之外,还可实行校企联合,利用企业较丰富的资金资源和学校进行合作,补充义务教育的经费不足。利用这些方式筹集来的资金全部用于义务教育的投入,这样,在一定程度上就缓解了国家和地方的压力,也保证了义务教育一定的经费来源。

(五)将农村义务教育经费保障纳入法制化轨道

目前许多国家都有一些相应的义务教育保障的法律法规,以韩国为例,韩国宪法第27条中规定全体国民具有使其保护的儿童接受初等教育的义务:韩国教育法第8条规定国家和地方公共团体必须设置和经营义务教育机构,教育区必须设立和经营使所辖区域内学龄儿童可以全部就学的小学。为了规范各涉及者的各种行为,使义务教育经费的投入使用得到更好的保障,有必要设立专门的义务教育经费保障的法律法规,规范各方行为。

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