我国城市管理综合行政执法所存在的问题

减小字体 增大字体 作者:佚名  来源:本站整理  发布时间:2019-06-18 14:29:02
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    执法当中遇到的困境只是城管工作困难的表象,从本质上来说,城管行使的是国家行政执法权,想要探求城管执法困境的根本原因,还应当回归到法律和权力的场域中来。

1、相关立法不健全
截至目前为止,全国人大及其常委会尚未出台一部统一的、专门的城市管理法律。负责执行的国务院,亦未制定相应的行政法规,而是以通知或决定的方式代之。
例如,具有最高效力的法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》,其第 16 条规定了国务院或经国务院授权的省级政府,根据各地实践需要,可以决定由某一个行政机关行使若干有关行政机关的行政处罚权,并以但书的形式将限制人身自由的行政处罚权绝对保留给公安机关行使。观察该条文的内容发现,该条只规定了相对集中行政处罚权授权性的主体和程序,并不能起到明确授权城管机关行使集中行政处罚权的作用。此外,还有相关的决定、通知等。如国发〔199613 号的《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》、国发〔199923 号的《关于全面推进依法行政的决定》、国办发〔200063 号的《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》及国发〔200217 号的《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》等。当然,城管执法依据中因缺少高位阶的专门性法律,而造成了城管执法底气不足,没有权威的法律作为实体依据,进而导致了城管执法实践中的不信任性,另外也给民众以城管执法不够规范和统一的印象,执法实践过程中常常发生适用法律依据冲突的现象。长期以来,我国城管执法一直处于“借法执法”的状态中。为此,实践中,通过以行政命令方式,利用有关部门的相关职能转化方式来为城管执法补充执法依据。此外,为了弥补中央层面立法的不足,各地也结合本地情况出台了一些地方性法规或办法,如《关于设立广州市城市管理综合行政执法队伍的公告》、《北京市实施城市管理相对集中处罚权的办法》、《长沙市城市管理综合行政执法试行办法》等。可以说,这些权宜性的文件出台,在一定程度上暂时性的缓解了各地城管执法依据不足的问题,但是其主要内容还是集中在队伍名称、队伍性质、建制、规格、编制、管理体制和执法范围与经费供给等表面性而非具有实质性的、刚性的制度约束内容。不难发现,考察这些内容可以发现,这些规定往往没有写明其相关授权制定部门或法律依据。并且,由于各地情况迥异、较为复杂,各试点城市也极易出现地方主义、各自为政,与法制统一和依法行政的原则相悖的情形发生。
最终,经过法学界及实务界人士长久的奔走与呼吁,住房和城乡建设部第 32次部常务会议于 2017 1 24 日审议通过了《城市管理执法办法》,并自 2017 5 1 日起施行。虽然这仅仅是一个部门规章,但是却结束了缺少一部全国性的城市管理执法直接据的窘迫局面。接下来,实有必要在此基础上,总结各地的实践经验及其成效,进而出台一部专门性的法律,以有效解决城市管理综合执法的相关问题。
2、执法程序不规范
我们知道,程序公正,才能保证司法结果的公正。实践中,执法依据的不完善可以说是造成城管执法困境的源头。此外,执法过程中的不当则是城管执法困境的现实主要原因。行政执法的过程就是执法程序的实施进程,城管执法程序上的不规范正是城管执法困境在操作层面的现实原因。总体上,现行相关的城管执法程序主要有:1.表明身份。向相对人表明身份是行政执法的基本程序要求,也是行政处罚公开原则的要求,同时更是行政处罚公正原则的基础保障 2.告知并说明理由。根据《行政处罚法》第 31 条的规定,城管机关在作出行政处罚决定之前,应当将查出的案件、处罚的理由、最终的法律依据及其依法享有的权利等告知相对人;3.听取当事人的陈述和申辩。《行政处罚法》第6 条、第 32 条分别作出了规定,给予当事人在城管执法过程中就自身利益有关事项进行陈述并申辩的权利。最后,依法作出合理的行政处罚决定。这是城管执法程序的最终步骤和必然要求,不论是作出处罚还是不作出处罚,都应当给予当事人书面
文件,确保当事人的合法权利。
此外,我们知道,程序的价值包括外在价值和内在价值两方面。外在价值在于保障实体权利的实现,内在价值则体现了程序自身的目的和意义。虽然《行政处罚法》已经对行政处罚的程序要求进行了一定的规定。但是在实践当中,有关城管执法程序不规范的例子却不胜枚举,并经常见诸于新闻媒体而造成极大的负面效应。
例如,2003 3 27 日,法律博士生宋德新以“城管在其汽车挡风玻璃上贴有违章停放处罚单,未当场履行有关程序,违反行政法规”为由,将河南省郑州市的城管局告上法庭。尤其是在城管执法中的告知程序方面,特别提到了主要存在有三方面不规范的现象:1.不进行告知程序。主要是指城管执法人员的主动不作为(不告知),即不告知其具体违法的行为而导致执法无效情况发生。又如,2010 年,在“陈志康三兄弟诉广州市城管局海珠区分局的案件”中,海珠区城管分局最终被海珠区人民法院认定为“海珠城管局在拆除前没履行告知义务,导致程序违法”,最终被判败诉并撤销该行政行为;2.告知时间错误。根据《行政处罚法》规定,行政处罚告的告知时间是在违法案件立案后至作出行政处罚决定之前。事实上,有不少告知是在行政处罚决定作出之后才进行的,或者为了城管自身工作的简便,而将行政处罚告知书和行政处罚决定书同时送达;3.告知内容不准。部分城管机关为了完成内定的罚款指标,在告知书中故意不告知当事人相关事项,而存在引诱和欺骗性的处罚。应当说,上述所列的执法程序不规范,仅是较为常见的几种类型,实践当中几乎还存在着其他执法程序不规范的情况,而这同时也是城管执法形象负面的主要原因之一。
3、监督机制不完善
西方法哲孟德斯鸠曾经说过,一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才会休止。
公权力的行使必须受到监督已经成为社会广泛的共识和法律的基本原则。城管执法行使的行政处罚权是行政权的一种,其权力的行使应当、也必须受到一定有力的监督。这既是保障相对人合法权利的必然要求,也是维护城管机关依法行政良好形象和保护城管执法人员安全执法的理性选择。然而,现实中城管执法产生各种问题的背后,在一定程度上折射出现阶段关于城管执法的监督机制存在不足而有待完善。观察城管执法的法律依据和实践可以发现,现阶段的城管执法监督至少存在以下几方面的不足:1.监督城管执法的法律规定落后。我国城管执法的改革可以说是摸着石头过河,将相对集中行政处罚权制度在部分地区先行试点,成熟以后再逐步推广,边试点边调整、改进当时的政策和部分立法。
加之国内“成熟一批、制定一批”的立法惯例,致使城管执法监督方面一直依赖于《行政强制法》和《行政处罚法》等综合性的行政法律规范,因这些综合性的法律大多都是概括式的,使得城管
综合执法监督没有具体操作性的指导。2.权力机关互相监督乏力。权力与权力之间的制衡一直是权力监督理论的重心。然而,由于我国一直缺少公权力互相监督的传统,且“官官相护”的不良习俗延续至今,所以对城管执法权的公权监督也最多流于形式。3.内部监督不足。主要表现为内部监督的滞后和内部监察机构地位低下等。实践当中,城管机关的内部监督更注重事后的追惩,而不是事前的警示和事中的控制,从而使得城管内部监督过于滞后并产生问题。加之城管内部的监督部门多是较为清闲的监察室负责,因在城管机关内部地位低下更影响其监督有效性。4.外部监督实施困难。由于城管部门执法行为的公开度不高,执法对象自身原因的限制,导致对城管执法的社会监督难以发挥效力。尤其是相关机关的保密措施的缺失,导致部分举报者遭到打击报复,更是减弱了民众监督的积极性。监督机制的失灵不仅会严重损害民众的权利,对政府和城管执法人员同样带来伤害。第一、公民权利无保障。由于缺乏有效监督,城管在执法中采取了许多的暴力行为,对公民的健康权、财产权和生命权等带来了侵犯。第二、激化社会矛盾。由于城管执法对象多以社会中低层收入人群为主,社会公众处于天然的同情心理会选择站在小商贩一边,城管代表的政府则陷入了对立的境地,不断爆发的城管暴力执法逐渐撕裂了社会的和谐,造成社会矛盾的官民对立。第三、政府失信。官民对立的社会矛盾一旦树立后很难在短时间内有所改善,其结果便是导致政府失信于民,进而影响政府其他部门的公信力,以及政府时政方针的可执行性。第四,城管执法人员受到不法侵害。虽然官民对立和政府失信是民众与政府之间的关系,但是权力的执行毕竟有赖于具体的执行者,城管执法人员便承担着这样的角色,民众对政府和社会的义愤填膺难免会转嫁于城管执法人员的身上,导致部分的暴力抗法事件的发生,少数相关执法人员最终也成了牺牲品。

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